Budowanie na terenach zalewowych: czy gminy chronią nas przed takimi inwestycjami?

Z kontroli Najwyższej Izby Kontroli wynika, że gminy nie podejmują wystarczających działań, aby chronić mieszkańców przed skutkami powodzi. Badanie NIK wykazało między innymi, że samorządy nie podejmowały działań ograniczających zabudowę terenów zagrożonych zalaniem.

Zobacz galerię 1 zdjęcie

Autor: Artur Magnuszewski

Obecnie obowiązujące przepisy nie dają gminom podstaw do ograniczania lub odmowy wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach zagrożonych powodzią

Najwyższa Izba Kontroli zbadała planowanie i realizację inwestycji na terenach zagrożonych powodzią za okres 1 stycznia 2010 - 31 grudnia 2012 r. w 24 urzędach miast i gmin oraz w 6 starostwach. Izba oceniła działalność organów samorządu w zakresie planowania sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią i wyrażania zgody na realizację inwestycji na tych terenach, a także ustanawiania szczególnych warunków w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji. W wyniku powodzi, które przeszły przez Polskę w maju i czerwcu 2010 r., poszkodowanych zostało blisko 70 tys. rodzin. Straty poniosło 811 gmin, a wartość tych strat oszacowano na ponad 12 mld zł. Zdaniem NIK jedną z głównych przyczyn rosnących szkód jest zabudowa terenów zagrożonych powodzią.

Czy przepisy ograniczają możliwość zabudowy terenów zalewowych?

Obecnie obowiązujące przepisy nie dają gminom podstaw do ograniczania lub odmowy wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach zagrożonych powodzią. Dopiero od dnia przekazania samorządom opracowanych przez prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, na których określone zostaną granice obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, możliwe będzie ich uwzględnienie przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych. Po upływie kolejnych 18 miesięcy uwzględni się je w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Do tego czasu ograniczenia dotyczące lokalizowania obiektów budowlanych na terenach zagrożonych powodzią wynikają z:

• ustaleń studiów ochrony przeciwpowodziowej (opracowanych dla niewielkiej liczby ww. terenów),
• studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
• miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

NiK stwierdziła, że niski stopień objęcia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego powierzchni gmin oraz nieobejmowanie dokumentami planistycznymi terenów zalewowych i zagrożonych powodzią powodowało, że kształtowanie przestrzeni odbywało się głównie w oparciu o indywidualne decyzje o warunkach zabudowy. Samorządy wydające ww. decyzje najczęściej nie określały w nich niezbędnych warunków, po spełnieniu których będzie możliwa lokalizacja inwestycji na terenach zagrożonych powodzią. Ponieważ tereny te, na których realizowano inwestycje, są często zalewane, powoduje to zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, mienia, jak również konieczność ponoszenia wydatków z budżetów samorządowych i budżetu państwa.

Jakie nieprawidłowości dotyczące terenów zalewowych stwierdziła NIK?

Kontrola NIK wykazała, że decyzje o pozwoleniu na budowę zwykle nie zawierały informacji dla inwestorów o zagrożeniu powodziowym na terenie planowanej inwestycji. Informacji takich w zdecydowanej większości brakowało także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - ujęto i opisano w nich jedynie dziesiątą część obszarów zagrożonych powodzią.

Zdaniem Izby, gminy w niewystarczającym stopniu wykorzystywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego do ograniczania zabudowy na terenach zagrożonych powodzią. Plany te obejmowały zaledwie 12 %. takich obszarów, z czego tylko w 1/3 przypadków wprowadzono zakazy, ograniczenia i warunki, po spełnieniu których zabudowa w tych miejscach będzie możliwa. Miejscowe plany w 21 %. zbadanych urzędów miast i gmin nie określały granic i sposobów zagospodarowania terenów szczególnie zagrożonych powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych - stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku 30%. skontrolowanych urzędów miast i gmin studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawierały żadnych zapisów zakazujących lub ograniczających lokalizację inwestycji i nie określały warunków, których spełnienie umożliwiłoby bezpieczną zabudowę na terenach zagrożonych powodzią. NIK zwróciła uwagę na przypadek prezydenta Urzędu Miasta Bielsko-Biała, który - pomimo wielokrotnie wyrażanej negatywnej opinii dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dotyczącej pominięcia w projekcie części terenów zagrożonych powodzią, - uznał projekt za uzgodniony i przekazał go Radzie Miasta do uchwalenia, co było niezgodne z art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu.

W aż 1/5 skontrolowanych organów w decyzjach o warunkach zabudowy oraz prawie we wszystkich gminach w decyzjach o pozwoleniu na budowę nie informowano inwestorów o skutkach i zagrożeniach lokalizowania przedsięwzięć na terenach zagrożonych powodzią. Zdarzały się przypadki, kiedy pozwolenie na budowę wydawano pomimo posiadanej przez gminę i inwestora wiedzy, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie o podwyższonym ryzyku wystąpienia powodzi. Np. w Toruniu i Brzegu wydano pozwolenia na budowę, pomimo że parter lub piwnica znajdowały się na poziomie niższym od poziomu tzw. wody stuletniej (czyli poziomu zwierciadła wody podczas powodzi, występującego z prawdopodobieństwem raz na sto lat). W ocenie NIK nieinformowanie inwestorów o zagrożeniu powodziowym na danym terenie stwarza ryzyko, że obszary te będą zabudowywane, co w dłuższej perspektywie zwiększa potencjalne straty spowodowane przez powódź.

W dwóch skontrolowanych organach. stwierdzono znaczne braki w magazynach przeciwpowodziowych (np. Urząd Miasta Bielsko-Biała dysponował jedynie około 15 tonami piasku zamiast wymaganych 40, a w Gminie Borzęcin wyposażenie magazynu było niezgodne z gminnymi przepisami). W 3 gminach (Dobrzeń Wielki, Tarnobrzeg i Szczucin) w operacyjnych planach ochrony przed powodzią brakowało ważnych informacji (jak np. liczba osób i budynków zagrożonych powodzią, wielkość obszarów obarczonych ryzykiem wystąpienia powodzi czy przyczyny zagrożenia poszczególnych terenów). Plany nie wskazywały działań prewencyjnych, nie przewidywały systemu ostrzegania mieszkańców i reagowania na zagrożenia powodziowe ani nie określały sposobu monitorowania zagrożeń, zapewnienia sił ratowniczych i środków technicznych niezbędnych do usuwania skutków zagrożeń.

29 %. gmin z własnej inicjatywy podejmowało działania w celu zabezpieczenia mieszkańców przed skutkami powodzi. Zdaniem Izby były to jednak pojedyncze działania, nie tworzące kompleksowego systemu, który w znaczący sposób przyczyniłby się do poprawy bezpieczeństwa ludzi i mienia przed powodzią czy ograniczył straty materialne.

Zaniedbania po stronie gmin częściowo miały związek z brakiem precyzyjnych przepisów, które nie zobowiązywały gmin do ograniczania lub odmowy realizacji inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią. Problemem była też opieszałość Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej (RZGW). Dyrektorzy RZGW byli ustawowo zobowiązani do opracowywania studiów ochrony przeciwpowodziowej, które miały pomóc gminom w zarządzaniu takimi terenami. Według danych RZGW tylko dwóch dyrektorów wywiązało się z określonego prawem obowiązku. NIK podkreśla jednak, że ani niedoskonałości prawa, ani zaniedbania organów administracji rządowej (dyrektorów RZGW) nie zwalniają gmin z odpowiedzialności za racjonalne kształtowanie polityki przestrzennej, w tym planowanie zabudowy z uwzględnieniem zagrożenia powodziowego.

6.05.2014